L’Inspection générale des affaires sociales (Igas) audite et contrôle aussi bien les hôpitaux que certaines associations caritatives, quand elle n’évalue pas un dispositif de crise sanitaire. Avec 120 fonctionnaires et 150 à 200 rapports par an, ses conclusions et ses recommandations sont parfois un casse-tête pour le ministre qui doit les mettre en œuvre.

Quel peut bien être le point commun entre l’association de lutte contre le sida, Aides, l’institut de veille sanitaire à la Réunion, ou encore les services publics chargés de lutter contre le développement du saturnisme dans les logements insalubres ? Tous ont eu, un jour, à répondre aux questions généralement précises et incisives des membres de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas).

Cette task-force de 120 fonctionnaires, issus de l’Ena ou des facultés de médecine et de pharmacie, est parfois surnommée « les shérifs » dans le microcosme sanitaire et social. Elle a en effet à son actif quelques « affaires » qui ont alimenté les chroniques judiciaires. Mais l’Igas est avant tout une machine à auditer tout ce qui touche de près ou de loin à la santé, l’action sociale, ou encore la formation professionnelle et les associations caritatives. Bon an mal an, elle produit entre 150 et 200 rapports par an dont certains resteront dans le coffre du ministre commanditaire quand d’autres seront largement diffusés.

Une liberté d’intervention transversale

Son champ d’action est tellement vaste qu’elle compte non pas un, mais deux ministres de tutelle : celui de la Santé et son collègue des Affaires sociales. En outre, l’Igas appartient à une sorte de club très fermé des corps d’inspection existant dans chaque grand ministère.

Elle peut mener ses enquêtes dans l’administration de son choix sans rendre des comptes, ou demander des autorisations particulières. Ce privilège permettant de travailler de façon interministérielle n’est dévolu qu’à deux autres inspections : celle des finances et son homologue du ministère de l’Intérieur. L’Igas n’est cependant pas une autorité administrative indépendante (AAI) comme le Conseil de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers (AMF). Elle doit rendre des comptes à son ministre, même si l’autonomie est sans cesse répétée. « L’Igas agit en totale indépendance avec le cabinet du ministre quand elle établit son programme de travail. Ils peuvent venir nous voir et nous leur donnerons simplement notre point de vue », explique un ancien de la maison aujourd’hui détaché dans un autre service. « Tous les membres de l’Igas sont soucieux de leur indépendance de jugement et les ministres le savent », explique sans ambages Marie-Caroline Bonnet-Galzy, directrice générale de l’Igas. Chaque année, l’inspection décide en effet dans quels domaines elle va lancer ses investigations, puis les missions d’un ou plusieurs inspecteurs partent sur le terrain et rédigeront ensuite un rapport.

Les « contrôlés » peuvent ensuite faire part de leurs observations pour se défendre. Sur place, les enquêteurs peuvent entendre qui ils  souhaitent et se faire communiquer des documents. Il est rarissime qu’un refus leur soit opposé. « Une fois un directeur d’hôpital a refusé de nous donner un dossier : l’épisode est remonté jusqu’au ministre », raconte, amusé, un membre de l’inspection. Mais attention, pas question pour autant de passer pour des superflics du social : « Nous ne sommes pas des justiciers, mais plutôt des pompiers. Nous sommes certes respectés, mais surtout attendus pour notre diagnostic. On nous dit souvent : “A la différence de la Cour des comptes qui critique, vous, vous construisez.” En outre nos rapports sont signés. Ils engagent les inspecteurs qui les rédigent », analyse Marie-Caroline Bonnet-Galzy. Le propos n’est pas innocent. Par le passé, l’Igas et la Cour des comptes ont travaillé sur les mêmes dossiers, parfois sensibles. Les dérives financières de l’Association de recherche contre le cancer (ARC) ou celles de la MNEF ont été mises à jour par l’Igas et la Cour des comptes.

Dans l’affaire de la MNEF, qui a sérieusement secoué le Parti socialiste, l’inspection s’est même retrouvée au cœur de la bataille qui opposait, à l’époque, deux hiérarques du PS – Dominique Strauss-Kahn, alors à Bercy, et Martine Aubry, ministre des Affaires sociales. Cette dernière reprochait au chef de l’Igas de transmettre certaines informations au ministre de l’Economie, directement mis en cause, mais également ennemi politique, à l’époque, de Martine Aubry. Un conflit qui coûtera son poste au directeur de l’Igas en fonction à ce moment-là.

Une indépendance de jugement reconnue

Aujourd’hui ce corps d’inspection semble avoir gagné en légitimité. Pour preuve, ses rapports sont de plus en plus souvent publiés, dans une proportion d’un sur quatre. Au-delà de ses audits classiques, l’Igas est également appelée en urgence sur des sujets spécifiques. Elle est alors saisie directement avec une mission précise par un de ses deux ministres de tutelle. En 2003, elle a ainsi été sollicitée trois fois sur le fonctionnement des services de santé durant la canicule. Plus récemment, son expertise a été requise sur la grippe aviaire, l’épidémie de chikungunya à La Réunion, ou encore l’interdiction de fumer dans les lieux publics. Sur ces sujets d’actualité, un ministre n’a guère le choix quand il sollicite l’Igas, souvent publiquement. Il doit ensuite publier les résultats de ses travaux.

Ainsi sur l’usage du tabac, le corps d’inspection a recommandé l’interdiction totale dans tous les lieux publics. C’était sans compter avec le lobbying des fabricants de cigarettes, des buralistes et les suites du retrait du CPE. Xavier Bertrand, le ministre de la Santé, favorable à cette mesure, a dû composer avec le refus de Dominique de Villepin qui redoutait une réaction épidermique des fumeurs. « Le ministre nous a demandé d’écrire et de le faire en toute indépendance », rappelle néanmoins Marie-Caroline Bonnet-Galzy.

Des recommandations de sanctions difficiles à mettre en œuvre

Reste qu’en sollicitant systématiquement ces inspecteurs dès qu’une crise couve, les ministres concernés prennent un certain nombre de risques. Difficile, d’abord, lorsqu’on annonce publiquement le recours à une mission d’inspection, de ne pas ensuite publier les résultats, fussent-ils gênants. Ensuite, il faut être en mesure de mettre en œuvre les recommandations. Ainsi en août 2005, le ministère de la Santé, dans un premier temps, puis les Français, découvrent avec effroi que des fœtus morts-nés sont conservés dans une salle de l’hôpital parisien Saint-Vincent-de- Paul. Une enquête est immédiatement déclenchée afin de déterminer en premier lieu les responsabilités.

Ensuite, des investigations plus larges sont menées, afin de déterminer s’il n’existe pas de situations similaires dans d’autres hôpitaux français. Dans son rapport, l’Igas recommande des sanctions disciplinaires contre deux membres du corps médical de l’hôpital Saint-Vincent-de-Paul. Près d’un an après les faits, ces mesures n’ont pas été prises. « Cela ne dépend pas de moi, mais d’un conseil de discipline », répondait, il y a quelques semaines, Xavier Bertrand, à une question du Nouvel Economiste sur le sujet. Mais le conseil de discipline n’a toujours pas trouvé le temps de se réunir. Le nom prestigieux d’un des deux cadres hospitaliers en cause n’y est peut-être pas étranger.

La publication des rapports de l’Igas trouve aussi ses limites quand elle met en cause nommément des individus. Dans ce cas, pour éviter un risque de diffamation, le ministre choisit de ne pas rendre publiques les conclusions. Au-delà des problèmes politiques liés à la mise en œuvre ou non de ses recommandations, l’Igas doit éviter de se disperser dans les méandres d’un secteur sanitaire et social en perpétuelle mutation : « La difficulté du champ social, c’est qu’il bouge beaucoup et qu’il est caractérisé par des institutions spontanées », analyse Marie-Caroline Bonnet-Galzy.

En clair, dans ce domaine, lorsqu’on veut répondre à un besoin, on crée facilement une association ou un établissement public doté d’un budget qui devient, de fait, une nouvelle entité qui devra un jour ou l’autre être auditée. C’est sans doute l’un des particularismes de cette structure qui a parfois du mal à prévoir précisément qui seront, à terme, les futurs contrôlés.

Oui, mais la seule façon passe par l’intégration intelligente des externalités.

Le président de Pfizer, Hank Mac Kinnel, déclare que les grandes entreprises ont une responsabilité sociale. Il a raison : une entreprise ne vit pas dans une bulle. Sa politique a des conséquences extracomptables. L’industrie chimique et la pollution au nitrate des nappes phréatiques. L’industrie pétrolière et l’effet de serre. Les centrales nucléaires et les cancers de la thyroïde. Les suppressions d’emplois et le délitement d’un tissu économique local.

Les entreprises pharmaceutiques et la surconsommation de médicaments. Face aux externalités, la première attitude est « la négation ». C’est Exxon créant de toutes pièces un groupe d’experts pour contester l’effet de serre. La deuxième est « l’enfumage » par des actions médiatiques. Pfizer crée un Institut pour les maladies infectieuses et fournit gratuitement le Diflucan, un traitement des mycoses. Coût : quelques millions de dollars par an, alors que surconsommation et surprix des médicaments Pfizer coûtent à la société quelques milliards de dollars.

La troisième est « l’intégration » des externalités dans la politique de l’entreprise. Une entreprise de catering en milieu extrême, la CIS, a développé au Tchad une activité de soutien des fournisseurs de produits alimentaires, créant ainsi un tissu agricole dynamique dans ce pays pauvre. L’industrie pharmaceutique est mal aimée. Une entreprise pourrait choisir la troisième voie, celle de l’intégration : – en contribuant volontairement à la réduction de la consommation de médicaments.

Au lieu de déployer une nuée coûteuse de visiteurs médicaux poussant à la consommation, elle définirait strictement les cas d’emploi de ses molécules et favoriserait des dosages anti-gaspi – en vendant à bas prix les molécules chères mais vitales dans les pays émergents (HIV). Un bon suivi, un packaging voire un nom différent marginaliseraient le risque de marché gris. Ce « yield management » permettrait incidemment de maximiser le chiffre d’affaires global.

L’image de l’entreprise auprès des médecins, des autorités et du public serait transformée. Le chiffre d’affaires de certaines molécules pourrait baisser, mais le chiffre d’affaires global serait stable, les coûts commerciaux plus bas, les lancements de nouveaux produits facilités, et in fine le profit égal ou supérieur.

L’intégration intelligente des externalités par l’entreprise est la seule façon d’assumer une responsabilité sociale et de dissoudre le profit dans la morale. Un profit sans morale est aussi amer qu’un café sans sucre.